म कर्मचारी होइन, म संघीयताको विज्ञ पनि होइन । तर, एक सचेत सेवाग्राही नागरिक हुँ । त्यसैले मेरो मानसपटलमा कर्मचारी कस्तो हुनुपर्छ र जनताले कर्मचारीबाट कस्तो सेवाको अपेक्षा गरेका हुन्छन् भन्ने ज्ञान छ । जनताको त्यही अपेक्षा आलेखमार्फत व्यक्त गर्न गइरहेको छ । कर्मचारी जनताका सेवक हुन् । जनताको सेवा गरेवापत उनीहरूले जनताले नै तिरेको करबाट तलब लिइरहेका हुन्छन् । कर्मचारीलाई कुनै पनि मुलुकको स्थायी सरकारका रुपमा हेरिन्छ । राजनीतिक दलबाट निर्वाचित प्रतिनिधिहरूले नियम कानुन बनाउने, बजेट विनियोजन गर्नेलगायत काम गर्छन् । तर, त्यसको कार्यान्वयन  गर्ने निकाय भनेको कर्मचारी तन्त्र हो । राजनीतिक दलबाट निर्वाचित प्रतिनिधि पाँच वर्षमा फेरिन सक्छ । तर, कर्मचारीहरू २० वर्षसम्म निरन्तर सेवा गरिरहेका हुन्छन् । त्यसैले कर्मचारीलाई स्थायी सरकार पनि भनिएको हो ।
व्यवस्था फेरिएला तर कर्मचारीको भूमिका भने फेरिँदैन । राणाकालमा पनि नागरिकता लिन जिल्ला प्रशासन थियो, पञ्चायतमा पनि थियो र अहिले संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रमा पनि छ । त्यसैले पनि कर्मचारी स्थायी सरकार हुन् । कुनै पनि राष्ट्रको शासन व्यवस्था सफल वा असफल हुनुमा कर्मचारीतन्त्रको महत्वपूर्ण भूमिका रहन्छ । राज्यका नीति, योजना र कानुनलाई व्यवहारमा कार्यान्वयन गर्ने प्रमुख संयन्त्र कर्मचारी प्रशासन हो । सक्षम, इमानदार, अनुशासित र जनउत्तरदायी कर्मचारी भएमा मात्र सुशासन कायम हुन सक्छ । सुशासन कायम भएमा राज्यप्रति नागरिकको विश्वास बलियो बन्छ । प्रशासनिक संयन्त्रको विकास इतिकास मानव सभ्यतासँगै जोडिन्छ । मानव सभ्यताको विकाससँग प्रशासनिक संयन्त्रको विकास भएको पाइन्छ । प्राचीन कालदेखि नै राज्य सञ्चालनका लागि विभिन्न प्रकारका कर्मचारीको व्यवस्था गरिएको इतिहास भेटिन्छ । आधुनिक लोकतान्त्रिक शासन व्यवस्थामा त कर्मचारीको भूमिका अझ महत्वपूर्ण बनेको छ । विशेषगरी संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक शासन व्यवस्थामा कर्मचारी केवल आदेश पालन गर्ने व्यक्ति मात्र होइन, नागरिकको सेवक, विकासको सहयात्री र सुशासनको संवाहकका रूपमा स्थापित हुनुपर्छ ।
कर्मचारी राज्य, संस्था वा कार्यालयबाट तोकिएको जिम्मेवारी पूरा गर्न नियुक्त गरिएका व्यक्ति हुन् । उनीहरूले प्रशासन सञ्चालन, नीति कार्यान्वयन, सेवा प्रवाह, अभिलेख व्यवस्थापन, योजना कार्यान्वयन तथा जनताको दैनिक आवश्यकतासँग सम्बन्धित काम सम्पन्न गर्नुपर्छ । कर्मचारी प्रशासन प्रभावकारी भएमा राज्यका नीति र कार्यक्रम सफल हुन्छन् । यदि कर्मचारीतन्त्र कमजोर, भ्रष्ट वा गैरजिम्मेवार भयो भने विकास प्रक्रिया अवरुद्ध हुन्छ र जनतामा निराशा बढ्छ । नेपालजस्तो विकासोन्मुख मुलुकमा कर्मचारीको भूमिका झन् महत्वपूर्ण छ । शिक्षा, स्वास्थ्य, कृषि, पूर्वाधार, सामाजिक सुरक्षा, न्याय र प्रशासनिक सेवा जस्ता क्षेत्रमा जनताले सरकारलाई प्रत्यक्ष अनुभूति गर्ने माध्यम नै कर्मचारी हुन् । त्यसैले कर्मचारी कस्तो छ भन्ने कुराले राज्यको छवि निर्धारण गर्छ । अब नेपालको कर्मचारी संयन्त्रको इतिहास हेरौं ।
राणाकालीन कर्मचारी संयन्त्र
नेपालको राजनीतिक तथा प्रशासनिक इतिहासमा राणा शासन एक महत्वपूर्ण तर विवादास्पद कालखण्डका रूपमा चिनिन्छ । वि.सं. १९०३ सालदेखि २००७ सालसम्म करिब १०४ वर्षसम्म राणा शासन नेपालमा कायम रह्यो । राणा शासनले नेपालको राजनीतिक, सामाजिक तथा प्रशासनिक संरचनामा गहिरो प्रभाव पारेको थियो । यो शासन व्यवस्था पूर्ण रूपमा केन्द्रीकृत, परिवारमुखी तथा निरंकुश प्रकृतिको थियो । राज्य सञ्चालनको सम्पूर्ण शक्ति राणा परिवारमा केन्द्रित भएकाले कर्मचारी प्रशासन पनि उनीहरूको हित र शासन सुदृढीकरणको माध्यमका रूपमा विकसित भएको देखिन्छ । त्यसबेला आजको जस्तो आधुनिक निजामती सेवा, लोक सेवा आयोग, खुला प्रतिस्पर्धा वा योग्यता प्रणालीको विकास भएको थिएन । कर्मचारी संरचना मुख्यतः शासकप्रति निष्ठा, वंशीय पहुँच तथा शक्तिको आधारमा सञ्चालन हुन्थ्यो ।
राणा शासन स्थापना भएपछि नेपालमा राजा औपचारिक राष्ट्रप्रमुखका रूपमा सीमित भए भने वास्तविक शासन अधिकार “श्री ३ महाराज” अर्थात् राणा प्रधानमन्त्रीमा केन्द्रित भयो । यही कारण प्रशासनिक संरचनाको केन्द्र पनि प्रधानमन्त्री कार्यालय र दरबार नै बन्न पुग्यो । राज्यका प्रमुख प्रशासनिक, सैनिक तथा न्यायिक पदहरू अधिकांश राणा परिवारकै सदस्यले ओगटेका थिए । यसले कर्मचारी प्रशासनलाई जनउत्तरदायी भन्दा पनि शासकप्रति उत्तरदायी बनायो । कर्मचारी नियुक्ति गर्दा योग्यता, दक्षता वा जनसेवाभन्दा बढी पारिवारिक सम्बन्ध, राजनीतिक निष्ठा र विश्वासलाई प्राथमिकता दिइन्थ्यो । राणाकालीन कर्मचारी संरचनामा उच्च प्रशासनिक तह अत्यन्त शक्तिशाली मानिन्थ्यो । प्रधानमन्त्रीपछि काजी, सरदार, भारदार, सुब्बा, बडा हाकिमलगायतका पद महत्वपूर्ण थिए । यी पदाधिकारीले प्रशासन, कर संकलन, सुरक्षा तथा न्याय सम्पादनजस्ता कार्य एकैसाथ सञ्चालन गर्थे । प्रशासन र न्यायबीच स्पष्ट विभाजन नभएकाले एउटै व्यक्तिले शासन र न्याय दुवै क्षेत्र नियन्त्रण गर्ने अवस्था थियो । जिल्लामा रहेका बडा हाकिमलाई अत्यधिक अधिकार दिइएको हुन्थ्यो । उनीहरूले सरकारी आदेश कार्यान्वयन गर्ने, कर उठाउने, शान्ति सुरक्षा कायम गर्ने र न्याय दिने कार्य समेत गर्थे । अन्तिम निर्णय भने दरबार वा प्रधानमन्त्रीबाट हुने भएकाले प्रशासन पूर्ण रूपमा केन्द्रीकृत थियो ।
राणा शासन सैनिक शक्तिमा आधारित थियो । कर्मचारी संरचनामा सैनिक प्रशासनको प्रभाव अत्यधिक देखिन्थ्यो । धेरै प्रशासनिक पदमा सैनिक पृष्ठभूमिका व्यक्ति नियुक्त गरिन्थे । सेना र प्रशासनबीच स्पष्ट सीमारेखा थिएन । शासनको स्थायित्वका लागि सेना प्रमुख आधार भएकाले प्रशासनिक संयन्त्र पनि सैनिक अनुशासन र आदेश प्रणालीअनुसार सञ्चालन हुन्थ्यो । स्थानीय स्तरमा समेत सैनिक अधिकारीको प्रभाव बलियो थियो । राणाहरूले आफ्नो शासन टिकाउन प्रशासनिकभन्दा सैनिक नियन्त्रणलाई बढी प्राथमिकता दिएका थिए । स्थानीय प्रशासनिक संरचना पनि राणाकालमा विशेष रूपमा विकसित गरिएको थियो । देशलाई विभिन्न प्रशासनिक इकाइमा विभाजन गरी जिल्लास्तरमा बडा हाकिम, सुब्बा, अमलदार तथा गाउँस्तरमा मुखिया, जिम्मुवाल, तालुकदारजस्ता पदाधिकारी नियुक्त गरिन्थे । उनीहरूको मुख्य काम राज्यको आदेश कार्यान्वयन गर्नु, जनताबाट कर उठाउनु तथा श्रम संकलन गर्नु थियो । ग्रामीण क्षेत्रमा जिम्मुवाल र मुखियाहरू निकै प्रभावशाली मानिन्थे । कतिपय स्थानमा उनीहरू स्थानीय शासकसरह शक्तिशाली थिए । जनताले राज्यसँग भन्दा बढी उनीहरूसँग प्रत्यक्ष सम्बन्ध राख्नुपथ्र्यो ।
राणाकालीन प्रशासनको मुख्य उद्देश्य राजस्व संकलन र शासन नियन्त्रण भएकाले भूमि प्रशासनलाई विशेष महत्व दिइएको थियो । त्यसबेला कृषिप्रधान अर्थतन्त्र भएकाले राज्यको प्रमुख आयस्रोत भूमिकर थियो । जिम्मुवाल र अमलदारहरूले जमिनको अभिलेख राख्ने, कर उठाउने तथा राज्यलाई बुझाउने काम गर्थे । कर्मचारीलाई नगद तलबभन्दा पनि बिर्ता जग्गा, कर छुट तथा स्थानीय सुविधा प्रदान गर्ने प्रचलन व्यापक थियो । यसले कर्मचारीलाई जनताभन्दा शासकप्रति बढी वफादार बनाएको थियो । प्रशासनिक पद आर्थिक लाभ र सामाजिक प्रतिष्ठासँग जोडिएकाले सीमित वर्गको पहुँच मात्र त्यहाँसम्म पुग्थ्यो । राणाकालमा न्याय प्रशासन पनि स्वतन्त्र थिएन । वि.सं. १९१० मा लागू गरिएको मुलुकी ऐन १९१० ले कानुनी व्यवस्थालाई केही व्यवस्थित बनाउने प्रयास गरे पनि व्यवहारमा न्याय प्रणाली पूर्ण रूपमा शासकको नियन्त्रणमै थियो । कानुनभन्दा दरबारको आदेश प्रभावशाली मानिन्थ्यो । प्रशासनिक अधिकारीहरूले नै न्यायिक निर्णय गर्ने भएकाले निष्पक्ष न्यायको अभाव देखिन्थ्यो । जातीय तथा वर्गीय आधारमा फरक कानुनी व्यवहार हुने गरेको इतिहास पाइन्छ ।
शिक्षा र दक्षताको दृष्टिले पनि राणाकालीन कर्मचारी संरचना सीमित थियो । आधुनिक शिक्षा सर्वसाधारणका लागि खुला थिएन । शिक्षाको पहुँच मुख्यतः दरबार र उच्च वर्गसम्म सीमित भएकाले प्रशासनमा दक्ष जनशक्ति अभाव थियो । धेरै कर्मचारी अनुभव, परम्परा र पारिवारिक पहुँचका आधारमा नियुक्त हुन्थे । दरबार हाइस्कूल स्थापना भएपछि केही शिक्षित कर्मचारी उत्पादन हुन थाले पनि प्रशासनिक प्रणालीमा व्यापक सुधार आउन सकेन । राणाकालीन कर्मचारी संरचनामा केही सकारात्मक पक्ष पनि देखिन्छन् । प्रशासनिक एकीकरण कायम राख्न, कर प्रणाली व्यवस्थित बनाउन तथा कानुनी ढाँचा निर्माण गर्न राणा शासनले केही संस्थागत प्रयास गरेको थियो । स्थानीय प्रशासनिक संरचनाले देशका विभिन्न भूभागलाई केन्द्रीय शासनसँग जोड्ने काम गरेको थियो । तर, यसको मूल उद्देश्य जनकल्याणभन्दा शासन सुदृढीकरण नै थियो । त्यसैले भ्रष्टाचार, पक्षपात, वर्गीय विभेद तथा अवसरको असमानता व्यापक रूपमा देखिन्थ्यो । कर्मचारी प्रणाली जनसेवामुखी बन्न सकेन ।
वि.सं. २००७ सालको राजनीतिक परिवर्तनपछि राणा शासनको अन्त्य भएसँगै नेपालमा आधुनिक निजामती प्रशासनको विकास सुरु भएको पाइन्छ । खुला प्रतिस्पर्धा, योग्यता प्रणाली, मन्त्रालय संरचना तथा लोकसेवा आयोगजस्ता व्यवस्थाले प्रशासनलाई क्रमशः व्यावसायिक र जनउत्तरदायी बनाउने प्रयास गरेको पाइन्छ । राणाकालीन कर्मचारी संरचना सामन्ती सोच, परिवारमुखी शासन र सैनिक प्रभावमा आधारित प्रशासनिक प्रणाली थियो । यसको मुख्य उद्देश्य राज्य सञ्चालनभन्दा बढी शासनको निरन्तरता र शक्ति संरक्षण गर्नु थियो ।
पञ्चायतकालीन कर्मचारी संयन्त्र
नेपालको राजनीतिक इतिहासमा पञ्चायती व्यवस्था वि.सं. २०१७ सालदेखि २०४६ सालसम्म कायम रहेको एकदलीय तथा राजतन्त्र केन्द्रित शासन प्रणालीका रूपमा परिचित छ । तत्कालीन राजा महेन्द्र वीर विक्रम शाहले वि.सं. २०१७ साल पुस १ गते निर्वाचित सरकार विघटन गरी प्रत्यक्ष शासन सुरु गरेपछि नेपालमा दलविहीन पञ्चायती व्यवस्थाको सुरुवात भएको थियो । यस व्यवस्थाले नेपालको प्रशासनिक तथा कर्मचारी संरचनामा गहिरो प्रभाव पारेको थियो । राणाकालीन सामन्ती प्रशासनबाट केही आधुनिक स्वरूपतर्फ उन्मुख भए पनि पञ्चायतकालीन कर्मचारी संयन्त्र पूर्ण रूपमा राजामुखी र केन्द्रीकृत नै रह्यो । पञ्चायतकालमा कर्मचारी प्रशासनलाई राज्य सञ्चालनको प्रमुख आधारका रूपमा प्रयोग गरियो । सरकारले प्रशासनिक संरचनालाई गाउँदेखि केन्द्रसम्म विस्तार ग¥यो । मन्त्रालय, विभाग, अञ्चल, जिल्ला तथा गाउँ पञ्चायतसम्म कर्मचारी संयन्त्र फैलाइए पनि यसको मुख्य उद्देश्य जनसहभागिताभन्दा शासन व्यवस्थाको नियन्त्रण र पञ्चायती विचारधाराको संरक्षण थियो । कर्मचारीतन्त्रलाई “राजा, राष्ट्र र पञ्चायत”को नीति कार्यान्वयन गर्ने माध्यमका रूपमा हेरिन्थ्यो ।

पञ्चायतकालीन कर्मचारी संरचना केन्द्रीय प्रशासनबाट सुरु हुन्थ्यो । केन्द्रमा सिंहदरबार प्रशासनको मुख्य केन्द्रका रूपमा विकसित भयो । विभिन्न मन्त्रालय स्थापना गरिए । जसअन्तर्गत सचिव, सहसचिव, उपसचिव तथा शाखा अधिकृतजस्ता प्रशासनिक पदहरूको विकास भयो । यस अवधिमा आधुनिक निजामती सेवाको आधार बलियो बनाउने प्रयास गरियो । मन्त्रालय प्रणाली विस्तार भएसँगै शिक्षा, स्वास्थ्य, कृषि, सञ्चार, वन, गृह, अर्थ लगायतका क्षेत्रगत प्रशासनिक संरचना विकसित भए । यसले राज्यको प्रशासनिक पहुँच देशभर विस्तार गर्न सहयोग पु¥यायो ।
पञ्चायतकालमा नेपालको प्रशासनिक विभाजनलाई अञ्चल र जिल्लामा संरचित गरिएको थियो । देशलाई १४ अञ्चल र ७५ जिल्लामा विभाजन गरी अञ्चलाधीश तथा प्रमुख जिल्ला अधिकारी (सीडीओ) मार्फत प्रशासन सञ्चालन गरिन्थ्यो । अञ्चलाधीशलाई केन्द्र सरकारको शक्तिशाली प्रतिनिधिका रूपमा हेरिन्थ्यो । उनीहरूले प्रशासनिक नियन्त्रण, सुरक्षा व्यवस्था तथा पञ्चायती नीतिको कार्यान्वयनको जिम्मेवारी सम्हाल्थे । जिल्लामा प्रमुख जिल्ला अधिकारी अत्यन्त प्रभावशाली कर्मचारी मानिन्थे । सीडीओले शान्ति सुरक्षा, विकास प्रशासन, न्यायिक अधिकार तथा राजनीतिक निगरानीसमेत गर्ने भएकाले उनी राज्यको प्रत्यक्ष प्रतिनिधिका रूपमा स्थापित थिए । स्थानीय स्तरमा गाउँ पञ्चायत, नगर पञ्चायत, जिल्ला पञ्चायत तथा राष्ट्रिय पञ्चायतको संरचना बनाइएको थियो । यद्यपि यी संरचना राजनीतिक रूपमा जनप्रतिनिधिमूलक देखिए पनि वास्तविक शक्ति कर्मचारी प्रशासन र दरबार केन्द्रित संयन्त्रमै थियो । स्थानीय निकायमा सचिव, पञ्चायत कर्मचारी, विकास कर्मचारी तथा प्राविधिक कर्मचारी नियुक्त गरिन्थे । उनीहरूको काम विकास योजना कार्यान्वयन, कर संकलन, प्रशासनिक कामकाज तथा पञ्चायती कार्यक्रम सञ्चालन गर्नु थियो ।
पञ्चायतकालमा कर्मचारी नियुक्ति प्रणालीमा केही संस्थागत सुधार पनि गरियो । लोकसेवा आयोगलाई सक्रिय बनाइयो र खुला प्रतिस्पर्धामार्फत कर्मचारी छनोट गर्ने व्यवस्था विस्तार गरियो । यसले प्रशासनमा केही हदसम्म योग्यता प्रणाली विकास गर्न सहयोग पु¥यायो । निजामती सेवा ऐन तथा नियमावली लागू गरी कर्मचारीको सेवा, सुविधा, बढुवा र अनुशासनलाई व्यवस्थित बनाउने प्रयास गरियो । यस अवधिमा प्रशासनिक तालिम केन्द्र तथा कर्मचारी प्रशिक्षण प्रणाली पनि विकास हुन थाले । तर, पञ्चायतकालीन कर्मचारी संरचना पूर्ण रूपमा निष्पक्ष र स्वतन्त्र भने थिएन । कर्मचारीतन्त्रलाई राजतन्त्र र पञ्चायती व्यवस्थाप्रति वफादार बनाइन्थ्यो । उच्च पदमा बढुवा तथा नियुक्तिमा राजनीतिक निष्ठा र दरबारसँगको निकटता प्रभावशाली मानिन्थ्यो । प्रशासनलाई दलविहीन व्यवस्थाको संरक्षण गर्ने औजारका रूपमा प्रयोग गरिन्थ्यो । कर्मचारीले सरकारको आलोचना गर्न वा स्वतन्त्र राजनीतिक गतिविधिमा सहभागी हुन पाउँदैनथे । यस अवधिमा विकास प्रशासनलाई विशेष महत्व दिइएको थियो । “गाउँ फर्क राष्ट्रिय अभियान”, “ब्याक टु भिलेज नेशनल क्याम्पेन” जस्ता कार्यक्रममार्फत कर्मचारीलाई गाउँस्तरसम्म परिचालन गरियो । पञ्चायत सरकारले विकासलाई आफ्नो वैधताको आधार बनाउने प्रयास गरेकाले कर्मचारीतन्त्रलाई सडक, शिक्षा, स्वास्थ्य, खानेपानी तथा कृषि विकासका कार्यक्रम कार्यान्वयनमा सक्रिय बनाइयो। यसले ग्रामीण प्रशासन विस्तारमा केही योगदान पु¥यायो ।
पञ्चायतकालमा शिक्षा र प्रशासनिक दक्षतामा पनि सुधार आएको देखिन्छ । विश्वविद्यालय शिक्षा विस्तार, प्रशासनिक तालिम तथा प्राविधिक जनशक्ति उत्पादनका कारण कर्मचारीतन्त्र क्रमशः व्यावसायिक बन्दै गयो । निजामती सेवामा विभिन्न सेवा समूह—प्रशासन, शिक्षा, स्वास्थ्य, इन्जिनियरिङ, वन, कृषि आदि—को विकास भयो। यसले प्रशासनलाई विशिष्टीकृत बनाउने आधार तयार ग¥यो । तर, यस व्यवस्थामा पनि अनेक कमजोरी थिए । प्रशासन अत्यधिक केन्द्रीकृत थियो । निर्णय प्रक्रिया सिंहदरबार र दरबारमै सीमित हुन्थ्यो । भ्रष्टाचार, राजनीतिक हस्तक्षेप, चाकडी प्रथा तथा अवसरको असमानता व्यापक रूपमा विद्यमान थियो । कर्मचारीतन्त्र जनउत्तरदायीभन्दा बढी शासनमुखी बनेको आरोप लाग्थ्यो । स्थानीय निकाय कमजोर हुँदा जनताको प्रत्यक्ष सहभागिता सीमित रह्यो । वि.सं. २०४६ सालको जनआन्दोलनपछि पञ्चायती व्यवस्थाको अन्त्य भयो र बहुदलीय प्रजातन्त्र पुनःस्थापित गरियो । त्यसपछि नेपालको कर्मचारी प्रशासनमा लोकतान्त्रिक उत्तरदायित्व, पारदर्शिता, समावेशिता तथा जनसेवामुखी अवधारणालाई जोड दिइन थालियो ।
प्रजातान्त्रिक व्यवस्थाका कर्मचारी
प्रजातान्त्रिक व्यवस्थापछि कर्मचारी प्रशासनमा महत्वपूर्ण परिवर्तन देखापरे । वि.सं. २००७ सालको राजनीतिक परिवर्तनले राणा शासनको अन्त्य गरी लोकतान्त्रिक शासन व्यवस्थाको सुरुवात ग¥यो । त्यसपछि नेपालमा राज्य सञ्चालनको शैली मात्र होइन, कर्मचारी संरचनाको स्वरूप पनि क्रमशः परिवर्तन हुन थाल्यो । राणाकालीन परिवारमुखी तथा पञ्चायतकालीन राजामुखी प्रशासनिक संरचनाबाट बाहिर निस्केर जनउत्तरदायी, कानुनमा आधारित तथा व्यावसायिक कर्मचारीतन्त्र निर्माण गर्ने प्रयास प्रजातान्त्रिक व्यवस्थामा गरियो । प्रजातान्त्रिक व्यवस्थाको मूल आधार जनसत्ता, कानुनी शासन, नागरिक अधिकार र उत्तरदायित्व भएकाले कर्मचारीतन्त्रलाई पनि जनसेवामुखी बनाउने अवधारणा अघि आयो । कर्मचारीलाई शासकको सेवक होइन, राज्य र जनताको सेवकका रूपमा हेर्ने दृष्टिकोण विकास हुन थाल्यो । यही अवधारणाले आधुनिक निजामती सेवाको विकासमा महत्वपूर्ण भूमिका खेलेको पाइन्छ ।
वि.सं. २००७ सालपछि नेपालमा मन्त्रालय प्रणालीलाई व्यवस्थित बनाउने प्रयास सुरु भयो । सिंहदरबार प्रशासनिक केन्द्रका रूपमा विकसित हुँदै गयो । विभिन्न मन्त्रालय, विभाग तथा कार्यालयहरूको स्थापना गरी प्रशासनिक कार्यलाई विषयगत आधारमा विभाजन गरियो । गृह, अर्थ, शिक्षा, स्वास्थ्य, कृषि, सञ्चार, उद्योग, वन, कानुन लगायतका मन्त्रालयमार्फत राज्य सञ्चालनको कार्यलाई व्यवस्थित बनाइयो । यसले कर्मचारी संरचनालाई संगठित र संस्थागत बनाउने आधार तयार ग¥यो । प्रजातान्त्रिक व्यवस्थामा कर्मचारी प्रशासनलाई कानुनी आधार दिन विभिन्न ऐन तथा नियमहरू निर्माण गरिए । लोकसेवा आयोगलाई सक्रिय र सशक्त बनाइयो । खुला प्रतिस्पर्धामार्फत योग्य व्यक्तिलाई सरकारी सेवामा प्रवेश गराउने प्रणाली लागू गरियो । यसले वंश, नातावाद वा राजनीतिक पहुँचको सट्टा योग्यता र प्रतिस्पर्धालाई प्राथमिकता दिने आधार तयार ग¥यो । निजामती सेवाको संरचनालाई विभिन्न तह र सेवा समूहमा विभाजन गरियो । प्रशासन, शिक्षा, स्वास्थ्य, इन्जिनियरिङ, कृषि, वन, न्याय, लेखा, परराष्ट्र लगायतका क्षेत्रगत सेवा विकास भए। कर्मचारीहरूलाई राजपत्रांकित र राजपत्रअनंकित तहमा वर्गीकरण गरियो । सचिव, सहसचिव, उपसचिव, शाखा अधिकृतदेखि कार्यालय सहयोगीसम्मको प्रशासनिक संरचना क्रमबद्ध रूपमा विस्तार गरियो ।
केन्द्रीय प्रशासनअन्तर्गत मन्त्रालय र विभाग रहने व्यवस्था गरियो भने स्थानीय स्तरमा जिल्ला प्रशासन कार्यालय, शिक्षा कार्यालय, स्वास्थ्य कार्यालय तथा अन्य सरकारी निकायहरू स्थापना गरिए । प्रमुख जिल्ला अधिकारी (सीडीओ) जिल्लामा सरकारको प्रमुख प्रतिनिधिका रूपमा रहने व्यवस्था कायम रह्यो । उनीहरूले शान्ति सुरक्षा, प्रशासनिक समन्वय तथा सरकारी नीतिको कार्यान्वयन गर्ने जिम्मेवारी पाएका थिए । प्रजातान्त्रिक व्यवस्थामा कर्मचारीतन्त्रलाई राजनीतिक रूपमा तटस्थ बनाउने प्रयास पनि गरियो । कर्मचारीले सरकार परिवर्तन भए पनि राज्य सञ्चालनलाई निरन्तरता दिने स्थायी संयन्त्रका रूपमा काम गर्नुपर्ने अवधारणा विकास भयो । निजामती सेवा ऐन र आचारसंहितामार्फत कर्मचारीलाई अनुशासन, निष्पक्षता र उत्तरदायित्वको दायरामा राख्ने प्रयास गरियो । यस अवधिमा प्रशासनिक सुधारका विभिन्न प्रयास पनि गरिए । कर्मचारी तालिम, प्रशासनिक पुनर्संरचना, दक्षता अभिवृद्धि तथा विकास प्रशासनलाई जोड दिइयो । नेपाल प्रशासनिक प्रशिक्षण प्रतिष्ठानजस्ता संस्थाहरू स्थापना गरी कर्मचारीलाई व्यावसायिक तालिम दिने व्यवस्था गरियो । शिक्षा र प्राविधिक दक्षताको विस्तारसँगै कर्मचारीतन्त्र क्रमशः आधुनिक र विशेषज्ञतामुखी बन्दै गयो । तर, प्रजातान्त्रिक व्यवस्थामा पनि कर्मचारी प्रशासन पूर्ण रूपमा समस्यामुक्त बन्न सकेन । राजनीतिक अस्थिरता, सरकार परिवर्तनको तीव्रता तथा दलगत प्रभावका कारण कर्मचारीतन्त्रमा राजनीतिक हस्तक्षेप बढ्न थाल्यो। बढुवा, सरुवा तथा नियुक्तिमा राजनीतिक प्रभाव देखिनु प्रशासनको प्रमुख चुनौती बन्यो । भ्रष्टाचार, ढिलासुस्ती, चाकडी प्रथा तथा निर्णय प्रक्रियामा जटिलता जस्ता समस्या पनि देखा परे ।
वि.सं. २०४६ सालपछि पुनःस्थापित बहुदलीय प्रजातन्त्र र त्यसपछि विकसित संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रले कर्मचारी संरचनामा थप परिवर्तन ल्यायो । नेपालको संविधान २०७२ जारी भएपछि संघीय शासन प्रणाली लागू गरियो । त्यसपछि कर्मचारी संरचना संघ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहमा विभाजन गरियो । स्थानीय सरकारलाई अधिकार हस्तान्तरण गरिएपछि कर्मचारी प्रशासन पनि विकेन्द्रीकरणतर्फ उन्मुख भयो ।
हालका कर्मचारी र उनीहरूमा हुनुपर्ने गुण
हालको प्रजातान्त्रिक व्यवस्थामा कर्मचारीतन्त्रलाई समावेशी, प्रतिस्पर्धी, व्यावसायिक तथा जनउत्तरदायी बनाउने प्रयास भइरहेको छ । महिला, दलित, आदिवासी जनजाति, मधेसी, पिछडिएका क्षेत्र तथा अन्य समुदायको प्रतिनिधित्व सुनिश्चित गर्न समावेशी प्रणाली लागू गरिएको छ । यसले कर्मचारी प्रशासनलाई अझ व्यापक र लोकतान्त्रिक बनाउने प्रयास गरेको देखिन्छ । नेपालको संविधान २०७२ ले जनसत्ता, विधिको शासन, मानवअधिकार, समावेशिता, पारदर्शिता तथा जनउत्तरदायी शासन प्रणालीलाई राज्य सञ्चालनको आधार मानेको छ । यस्तो व्यवस्थामा कर्मचारीतन्त्र केवल सरकारको आदेश पालना गर्ने संयन्त्र मात्र होइन, संविधान र जनताको विश्वास कार्यान्वयन गर्ने स्थायी प्रशासनिक संरचना हो । त्यसैले संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रमा कर्मचारीहरू सदाचारी, निष्पक्ष, उत्तरदायी तथा व्यावसायिक हुन आवश्यक मानिन्छ ।
लोकतान्त्रिक व्यवस्थामा कर्मचारीको पहिलो गुण इमान्दारिता हो । कर्मचारीले व्यक्तिगत स्वार्थभन्दा राष्ट्र र जनताको हितलाई प्राथमिकता दिनुपर्छ । सार्वजनिक पदलाई निजी लाभको माध्यम बनाउने प्रवृत्ति लोकतान्त्रिक शासनको सबैभन्दा ठूलो कमजोरी मानिन्छ । त्यसैले कर्मचारीमा आर्थिक अनुशासन, पारदर्शिता तथा भ्रष्टाचारविरोधी आचरण अत्यावश्यक हुन्छ । नागरिकले राज्यप्रति विश्वास गर्ने आधार नै कर्मचारीको व्यवहार भएकाले उनीहरूमा नैतिकता र सदाचार उच्च स्तरको हुनुपर्छ । संघीय शासन व्यवस्थामा कर्मचारी निष्पक्ष र राजनीतिक रूपमा तटस्थ हुनु पनि अत्यन्त महत्वपूर्ण मानिन्छ । लोकतन्त्रमा सरकार परिवर्तन भइरहन्छ, तर कर्मचारी प्रशासन स्थायी हुन्छ । त्यसैले कर्मचारी कुनै दल, गुट वा नेताप्रति होइन, संविधान र कानुनप्रति प्रतिबद्ध हुनुपर्छ । कर्मचारी राजनीतिक प्रभावमा चल्न थाले भने प्रशासन कमजोर, पक्षपाती र अविश्वसनीय बन्न पुग्छ । लोकतान्त्रिक शासनको सफलता कर्मचारीको निष्पक्षतामै निर्भर रहने भएकाले उनीहरूले जनतालाई समान व्यवहार गर्न सक्नुपर्छ ।
संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रमा जनउत्तरदायित्व अर्को महत्वपूर्ण पक्ष हो । कर्मचारी जनताको सेवक हुन् भन्ने अवधारणालाई व्यवहारमा उतार्न उनीहरू सेवामुखी हुनुपर्छ । सेवाग्राहीलाई सम्मानपूर्वक व्यवहार गर्ने, काममा ढिलासुस्ती नगर्ने, कानुनअनुसार छिटोछरितो सेवा दिने तथा सार्वजनिक गुनासो सुन्ने संस्कार विकसित हुन आवश्यक हुन्छ । आधुनिक लोकतन्त्रमा प्रशासनको मूल्यांकन कागजी नियमले मात्र होइन, जनताले पाएको सेवा र अनुभवले पनि गरिन्छ । नेपालको वर्तमान कर्मचारी संरचना संघ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहमा विभाजित छ । संविधानले अधिकारको बाँडफाँट गरेपछि कर्मचारी प्रशासन पनि संघीय स्वरूपमा पुनर्संरचना गरिएको हो । संघीय मन्त्रालय, प्रदेश मन्त्रालय तथा स्थानीय तहका कार्यालयहरूमा विभिन्न सेवा समूहका कर्मचारी कार्यरत छन् । प्रशासन, शिक्षा, स्वास्थ्य, इन्जिनियरिङ, कृषि, वन, न्याय, लेखालगायतका क्षेत्रमा विशेषज्ञ कर्मचारी व्यवस्था गरिएको छ । लोकसेवा आयोगमार्फत खुला प्रतिस्पर्धाबाट कर्मचारी छनोट गर्ने प्रणालीले योग्यता र प्रतिस्पर्धालाई संस्थागत बनाएको छ । तर, व्यवहारिक रूपमा नेपालको कर्मचारीतन्त्र अझै विभिन्न चुनौतीबाट मुक्त हुन सकेको छैन । राजनीतिक हस्तक्षेप अहिले पनि प्रशासनको प्रमुख समस्या मानिन्छ । सरकार परिवर्तनसँगै सरुवा, बढुवा र नियुक्तिमा राजनीतिक प्रभाव देखिने गरेको आरोप लाग्दै आएको छ । यसले कर्मचारीको मनोबल कमजोर बनाउनुका साथै प्रशासनिक निष्पक्षतामा प्रश्न उठाउने गरेको छ ।
भ्रष्टाचार पनि नेपालको कर्मचारीतन्त्रको गम्भीर चुनौतीका रूपमा देखिन्छ । केही कर्मचारीले सार्वजनिक पदलाई व्यक्तिगत लाभको माध्यम बनाउने, घुस लिने, प्रक्रिया जटिल बनाएर सेवाग्राहीलाई दुःख दिने तथा शक्ति र पहुँचको दुरुपयोग गर्ने प्रवृत्तिले प्रशासनप्रति नागरिकको विश्वास कमजोर बनाएको छ । यद्यपि अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग जस्ता संस्थाहरूले भ्रष्टाचार नियन्त्रणका लागि काम गरिरहेका छन्, तर अपेक्षित सुधार अझै पूर्ण रूपमा हुन सकेको छैन । नेपालको कर्मचारीतन्त्रमा सकारात्मक पक्ष पनि प्रशस्त छन् । दुर्गम क्षेत्रसम्म सेवा पु¥याउने, विपद् व्यवस्थापनमा खटिने, निर्वाचन सञ्चालन गर्ने, विकास आयोजना कार्यान्वयन गर्ने तथा दैनिक प्रशासन सञ्चालन गर्ने कार्यमा कर्मचारीहरूको महत्वपूर्ण भूमिका रहेको छ । स्थानीय तहको स्थापना पछि गाउँगाउँसम्म प्रशासनिक सेवा विस्तार हुनु संघीय व्यवस्थाको महत्वपूर्ण उपलब्धि मानिन्छ । धेरै कर्मचारी कठिन परिस्थिति र सीमित स्रोतसाधनका बीच पनि इमान्दारितापूर्वक काम गरिरहेका छन् ।
हाल नेपालमा सुशासन, डिजिटल प्रशासन, ई–गभर्नेन्स तथा सेवा प्रवाह सुधारका कार्यक्रमहरू सञ्चालन भइरहेका छन् । अनलाइन सेवा, नागरिक वडापत्र, सूचना प्रविधिको प्रयोग तथा पारदर्शितामूलक प्रशासनमार्फत कर्मचारीतन्त्रलाई आधुनिक र जनमैत्री बनाउने प्रयास भइरहेको छ। साथै समावेशी प्रणालीमार्फत महिला, दलित, आदिवासी जनजाति, मधेसी तथा पिछडिएका समुदायको प्रतिनिधित्व पनि कर्मचारीतन्त्रमा बढ्दै गएको छ । संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रको सफलताका लागि कर्मचारीतन्त्र सक्षम, स्वच्छ, अनुशासित र जनउत्तरदायी हुनु अत्यावश्यक हुन्छ। कर्मचारीमा सदाचार, व्यावसायिक दक्षता, निष्पक्षता, पारदर्शिता तथा सेवाभावको विकास हुन सकेमा मात्र लोकतान्त्रिक शासनको उद्देश्य पूरा हुन सक्छ । नेपालको कर्मचारीतन्त्र अहिले परिवर्तनको चरणमा छ । यसलाई राजनीतिक प्रभावबाट मुक्त गर्दै जनमुखी, उत्तरदायी र सुशासनमा आधारित प्रशासनिक संरचनाका रूपमा विकास गर्नु आजको प्रमुख आवश्यकता बनेको छ ।
निष्पक्ष ब्यूरोक्रेसीका लागि वर्तमान सरकारको भूमिका ?
लोकतान्त्रिक शासन व्यवस्थाको सफलता केवल निर्वाचनबाट बनेको सरकारमा मात्र निर्भर हुँदैन, त्यसलाई कार्यान्वयन गर्ने प्रशासनिक संयन्त्र अर्थात् ब्यूरोक्रेसी कति सक्षम, निष्पक्ष र उत्तरदायी छ भन्ने कुराले पनि निर्धारण गर्छ । राज्यका नीति, योजना र कानुनलाई व्यवहारमा लागू गर्ने मुख्य शक्ति कर्मचारीतन्त्र भएकाले यदि ब्यूरोक्रेसी राजनीतिक प्रभाव, भ्रष्टाचार, पक्षपात र व्यक्तिगत स्वार्थबाट प्रभावित भयो भने लोकतन्त्र कमजोर बन्छ । त्यसैले निष्पक्ष ब्यूरोक्रेसी आजको नेपालको अत्यन्तै महत्वपूर्ण आवश्यकता हो । नेपालमा लामो समयदेखि कर्मचारीतन्त्र राजनीतिक हस्तक्षेप, सरुवा–बढुवामा हुने चलखेल, दलगत प्रभाव, भ्रष्टाचार र पहुँचवादका कारण आलोचित हुँदै आएको छ । सरकार परिवर्तनसँगै सचिवदेखि तल्लो तहसम्मका कर्मचारी सरुवा हुने प्रवृत्तिले प्रशासनिक स्थायित्व कमजोर बनाएको छ । यस्तो अवस्थाले कर्मचारीको मनोबल घटाउने मात्र होइन, सेवाग्राही नागरिकलाई पनि प्रत्यक्ष असर पारिरहेको छ । त्यसैले वर्तमान राष्ट्रिय स्वतन्त्र पार्टी (रास्वपा) प्रमुख दल रहेको बालेन शाह नेतृत्वको सरकारको प्रमुख जिम्मेवारीमध्ये एक निष्पक्ष, पारदर्शी र जनउत्तरदायी ब्यूरोक्रेसी निर्माण गर्नु हो ।
हाल नेपालमा स्वतन्त्र र परिणाममुखी प्रशासनको आवश्यकता झन् तीव्र रूपमा महसुस भइरहेको छ । निष्पक्ष ब्यूरोक्रेसी निर्माणका लागि सरकारले सबैभन्दा पहिले राजनीतिक हस्तक्षेप अन्त्य गर्नुपर्छ । कर्मचारी नियुक्ति, सरुवा र बढुवालाई दलगत भागबन्डाको आधारमा होइन, योग्यता, कार्यक्षमता र अनुभवका आधारमा गर्नुपर्छ । लोक सेवा आयोगको स्वतन्त्रता अझ बलियो बनाइनुपर्छ । कर्मचारीलाई राजनीतिक दबाबबाट मुक्त राखेर कानुनअनुसार काम गर्ने वातावरण निर्माण गर्नु सरकारको मुख्य दायित्व हो । त्यस्तै, प्रशासनिक क्षेत्रमा डिजिटल प्रणालीको विस्तार आवश्यक छ । फाइल प्रणाली, सेवा वितरण, राजस्व संकलन, खरिद प्रक्रिया र कर्मचारी मूल्यांकनलाई डिजिटल बनाउँदा भ्रष्टाचार र अनावश्यक प्रभाव स्वतः घट्छ ।

निष्पक्ष प्रशासनका लागि कडा जवाफदेहिता प्रणाली पनि आवश्यक छ । भ्रष्टाचार गर्ने, काममा लापरवाही गर्ने वा राजनीतिक पहुँचको दुरुपयोग गर्ने कर्मचारीमाथि कानुनी कारबाही हुनुपर्छ । नेपालमा धेरैजसो समस्या “दण्डहीनता”का कारण बढेका छन् । गल्ती गर्नेलाई संरक्षण गर्ने प्रवृत्ति अन्त्य नगरी प्रशासन सुधार सम्भव छैन । त्यसैले अख्तियार, राष्ट्रिय सतर्कता केन्द्र र अन्य निगरानी निकायलाई प्रभावकारी र स्वतन्त्र बनाइनुपर्छ । कर्मचारीको मूल्यांकन केवल वरिष्ठताको आधारमा नभई कामको परिणामका आधारमा गरिनुपर्छ । राम्रो काम गर्नेलाई प्रोत्साहन र कमजोर कार्यसम्पादन गर्नेलाई सुधारको अवसर वा आवश्यक कारबाही गर्ने प्रणाली विकास गर्नुपर्छ । यसले कर्मचारीतन्त्रमा प्रतिस्पर्धात्मक र जिम्मेवार संस्कृति विकास गर्छ । त्यसैगरी, नागरिकमैत्री प्रशासन निर्माण पनि निष्पक्ष ब्यूरोक्रेसीको आधार हो । सरकारी कार्यालयलाई जनताको सेवक संस्थाका रूपमा रूपान्तरण गर्नुपर्छ । सेवा लिन आएका नागरिकलाई झन्झट, घुस र अनावश्यक प्रतीक्षा भोग्न नपर्ने वातावरण बनाउनुपर्छ । “सिंहदरबारको अधिकार गाउँगाउँमा” भन्ने संघीयताको मूल मर्मअनुसार स्थानीय तहसम्म प्रभावकारी सेवा प्रवाह हुन सके मात्र प्रशासनप्रति जनविश्वास बढ्छ ।
नेपालको प्रशासनिक प्रणालीमा नैतिकता र आचरणको प्रश्न पनि गम्भीर छ । कर्मचारीलाई नियमित रूपमा सुशासन, नैतिकता र सार्वजनिक उत्तरदायित्वसम्बन्धी तालिम दिनुपर्छ । सरकारी सेवामा प्रवेश गरेपछि कर्मचारीले राज्य र नागरिकप्रति आफ्नो जिम्मेवारी बुझ्ने संस्कार विकास गर्नु आवश्यक छ । निष्पक्षता केवल कानुनले मात्र होइन, नैतिक चेतनाले पनि कायम गर्छ । अन्ततः निष्पक्ष ब्यूरोक्रेसी कुनै एक दिनमा निर्माण हुने विषय होइन । यसका लागि राजनीतिक इच्छाशक्ति, प्रशासनिक सुधार, कानुनी दृढता र जनचेतना सबै आवश्यक हुन्छन् । वर्तमान सरकारले यदि सुशासनलाई नारामा मात्र सीमित नराखी व्यवहारमा लागू गर्ने हो भने नेपालमा सक्षम र निष्पक्ष प्रशासनिक प्रणाली निर्माण हुन सक्छ । बालेन शैलीको दृढता, पारदर्शिता र परिणाममुखी कार्यसंस्कृतिबाट प्रेरणा लिएर संघीय सरकारले प्रशासनिक सुधारलाई राष्ट्रिय अभियानका रूपमा अघि बढाउन सके लोकतन्त्र अझ बलियो, प्रभावकारी र जनउत्तरदायी बन्नेछ ।
निष्कर्ष
नेपालको कर्मचारीतन्त्रले राणाकालीन सामन्ती संरचनादेखि पञ्चायती केन्द्रीकृत शासन, प्रजातान्त्रिक अभ्यास हुँदै संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रसम्म लामो यात्रा तय गरेको छ । शासन व्यवस्था परिवर्तन भए पनि राज्य सञ्चालनको स्थायी संयन्त्रका रूपमा ब्यूरोक्रेसीको भूमिका निरन्तर महत्वपूर्ण रहँदै आएको छ । विगतमा कर्मचारीतन्त्र शासकप्रति बढी उत्तरदायी थियो भने वर्तमान लोकतान्त्रिक व्यवस्थाले त्यसलाई जनउत्तरदायी, समावेशी र सेवामुखी बनाउने प्रयास गरेको छ । तथापि राजनीतिक हस्तक्षेप, भ्रष्टाचार, ढिलासुस्ती, पहुँचवाद र कमजोर जवाफदेहिताजस्ता समस्याले अझै पनि प्रशासनिक प्रणालीलाई चुनौती दिइरहेका छन् ।
आजको आवश्यकता भनेको संविधान र कानुनप्रति प्रतिबद्ध, निष्पक्ष, पारदर्शी, व्यावसायिक र नैतिक कर्मचारीतन्त्र निर्माण गर्नु हो । कर्मचारीले आफूलाई शासकको प्रतिनिधि होइन, जनताको सेवकका रूपमा स्थापित गर्न सके मात्र सुशासनको लक्ष्य हासिल हुन सक्छ । संघीय शासन व्यवस्थामा गाउँगाउँसम्म प्रभावकारी सेवा प्रवाह, डिजिटल प्रशासन, परिणाममुखी कार्यसंस्कृति र कडा जवाफदेहिता प्रणालीले मात्र जनविश्वास बढाउन सक्छ ।
यस सन्दर्भमा वर्तमान सरकारले प्रशासनिक सुधारलाई राजनीतिक नाराभन्दा माथि उठाएर व्यवहारमा लागू गर्नुपर्ने आवश्यकता छ । योग्यतामा आधारित नियुक्ति, राजनीतिक हस्तक्षेपको अन्त्य, भ्रष्टाचार नियन्त्रण, डिजिटल प्रणालीको विस्तार र जनमैत्री प्रशासन निर्माणमार्फत मात्रै निष्पक्ष ब्यूरोक्रेसीको आधार तयार हुन सक्छ । सक्षम, स्वच्छ र उत्तरदायी कर्मचारीतन्त्र बिना लोकतन्त्र बलियो हुन सक्दैन भन्ने यथार्थलाई आत्मसात् गर्दै राज्य र प्रशासन दुवैले जनअपेक्षाअनुसार आफूलाई रूपान्तरण गर्नु आजको अपरिहार्य आवश्यकता हो